OVERLEGEN 2-2014 21 Deretter bør det i hovedsak være opp til etatene selv å avgjøre hvordan de bør organiseres og drives for å sikre mest mulig effektiv bruk av ressursene. Dernest utøver også forvaltningsnivået – altså direktorater og departementer i sin rolle som forvaltningsorganer, i motsetning til rollen som politisk sekretariat for statsråden – strategisk styring i kraft av de modeller for økonomi- og virksomhetsstyring som til enhver tid er på moten i forvaltningen[1]. Uttrykket ‘på moten’ er valgt med omhu, fordi vi her er inne på et felt som er preget av hvilke styringsmodeller som er organisasjonsteoretisk fasjonable til enhver tid. Felles for mange av disse er at de er utviklet for privat sektor; basert ikke minst på at produksjonen av varer og tjenester i et fungerende marked har et kvantifiserbart og ubestridelig effektivitetskriterium i form av en bunnlinje. Problemet oppstår når denne markedsorienterte tankegangen skal overføres til offentlig sektor og brukes til å måle effektiviteten i den måten samfunnets behov dekkes på, spesielt på øverste eller mest aggregerte nivå. Denne artikkelen vil drøfte begge nivåer av strategisk styring, både den politiske og den byråkratiske, med utgangspunkt i forfatterens erfaringer fra fire og et halvt år som etatsjef i forsvarssektoren. Merk at begrepene styring og ledelse inntil videre brukes om hverandre som synonymer. Avslutningsvis skal det imidlertid gjøres et uhøytidelig forsøk på en begrepsmessig distinksjon mellom dem, nettopp basert på de mangler som hefter ved dagens form for strategisk ledelse i det offentlige. Politisk styring I teorien går det altså et prinsipielt skille mellom politikk og fag, der politikken gir oppgaver, prioriteter og økonomiske rammer, hvoretter det overlates til etatene å skape det best mulige resultat innenfor disse rammene. I praksis ser vi imidlertid at det politiske nivå ofte griper langt ned i det som ideelt sett bør være etatenes og etatsjefens faglige ansvar med det vi kan kalle ikke-strategiske enkeltbeslutninger. Ingen bestrider politikernes rett til også å ta andre hensyn i enkeltsaker enn dem en etatsjef vil legge vekt på. Men spørsmålet er altså hvordan dette påvirker styringen av sektoren som helhet når enkeltbeslutningene blir mange nok. Som innledning til diskusjonen om politisk styring og ledelse kan det være hensiktsmessig å bruke et eksempel. Det er hentet fra forsvarssektoren, men kan enkelt overføres til mange andre offentlige etater og virksomheter. En konsekvens av den omfattende omstilling av Forsvaret de siste 10-15 år er et synkende behov for infrastruktur i takt med reduksjonene i selve styrkestrukturen. Det er åpenbart bruk for vesentlig færre baser og militærleire når for eksempel Hæren er redusert med mellom 80 og 90 prosent ved avvikling av 12 mobiliseringsbrigader som det ikke lenger skal utdannes soldater til. Avviklingen av mesteparten av mobiliseringsforsvaret har i stor grad vært sikkerhetspolitisk begrunnet, men nedskaleringen har også hatt en økonomisk begrunnelse ved at intet forsvarsbudsjett har kunnet holde følge med kostnadsutviklingen på militært materiell. En rasjonell omstilling har dermed krevet både en funksjonell balanse mellom styrker og infrastruktur, og en økonomisk balanse der strukturen ikke er større enn det som med de gitte budsjetter og under hensyn til kostnadsutviklingen, kan videreføres på sikt. Dette har ført til at det hvert fjerde år i forbindelse med fremlegging av en ny langtidsproposisjon om Forsvaret har vært foreslått fra Forsvarets side å legge ned flere leire og stasjoner for å bringe forsvarsstrukturen i både funksjonell og økonomisk balanse. Disse forslagene er imidlertid alltid blitt moderert politisk, ved at de leirene hvor nedleggelse hadde medført en overskridelse av den distriktspolitiske smertegrense for stortingsflertallet, er blitt skånet. Men hva slags mekanisme trer da i funksjon? Så lenge Forsvaret tvinges til å opprettholde virksomhet i et etablissement, må det jo bruke penger på både drift og vedlikehold, herunder tilfredsstille krav fra mattilsyn, helsetilsyn, arbeidstilsyn og andre myndigheter som innebærer en jevn skjerpelse av kravene og tilsvarende økende kostnader. Disse kostnadene gjør det for det første umulig å bringe strukturen i økonomisk balanse som forutsatt, samtidig som ressursene til å fortsette å drifte og vedlikeholde reelt overflødig infrastruktur bare kan hentes fra styrkestrukturen i form av reduserte materiellinvesteringer eller redusert øvingsaktivitet. Men enheter som hverken trenes eller får sitt utstyr modernisert, mister relativt raskt sin operative verdi, og må etter kort tid tas ut av strukturen. Hvilket selvfølgelig betyr at den funksjonelle ubalansen mellom styrkestruktur og infrastruktur blir enda større. Kombinert med en videreføring av gapet mellom kostnadsutvikling og budsjettutvikling har det ført til at når neste langtidsproposisjon skulle legges frem, måtte det enda mer dramatiske forslag om nedleggelser til, dersom både den økonomiske og funksjonelle balanse skulle ivaretas. Ved å vike tilbake for å ta upopulære beslutninger har politikerne med andre ord bragt seg selv i en situasjon hvor de må ta stilling til forslag som er enda mindre distriktsvennlige enn dem de sa nei til fire eller åtte år tidligere. De har med andre ord ikke villet erkjenne at de ved å si nei bare skyver problemet foran seg – et problem som i tillegg vokser mens de skyver. Denne type beslutning feiler således i forhold til kriteriet for strategisk styring på alle tre punkter – den over-
RkJQdWJsaXNoZXIy MTQ3Mzgy