OVERLEGEN 2-2014 23 fra det politiske systems logikk, som tilsier at viktigere enn alt annet er å overleve politisk og beholde makten. Det må likevel være et mål for god strategisk styring at den politiske tilbøyelighet til å ta beslutninger diktert av andre og gjennomgående mindre rasjonelle hensyn enn de faglige, reduseres – i det minste når både etatsjef og embetsverket i departementet er enige i sin anbefaling. Statsråder må selvsagt fortsatt ha anledning til å overprøve anbefalingene, men det spørs om ikke både sporbarheten og den politiske risikoen ved slike beslutninger bør forhøyes. Det kunne for eksempel gjøres ved å innføre en praksis som eksisterer i enkelte andre europeiske land, nemlig at departementsråden i slike saker utferdiger et eget notat der statsråden formelt gjøres oppmerksom på at en slik politisk beslutning vil være i strid med tilrådingen fra såvel den ytre etat som fra departementet selv. Dette notatet går så til vedkommende statsråd med gjenpart til nasjonalforsamlingen, det vil si at opposisjonen gjøres eksplisitt oppmerksom på hva som er i ferd med å skje. Det betyr at statsråden må gjøre regning med å skulle forsvare sin beslutning parlamentarisk og kanskje måtte svare på noen vanskelige spørsmål i den forbindelse. Hvis den politiske begrunnelse for å overprøve forvaltningen er god nok, vil det selvsagt ikke være noe problem. Det vil tvert imot være en anledning til å markere nettopp politikkens primat og et politisk eller ideologisk begrunnet standpunkt. Hvis beslutningen derimot er et utslag av mer personlige følelser, stemninger eller sym- og antipatier, vil vedkommende statsråd kunne risikere å skape problemer for eget parti og få forkortet sitt politiske liv betydelig. Bare at en slik ordning eksisterte, ville sannsynligvis føre til mer politisk edruelighet i en del sammenhenger – og dermed til at den relativt sjelden ville måtte tas i bruk. En slik reform ville imidlertid innebære en viss risiko for politiske represalier overfor det som av mange statsråder nok ville bli oppfattet som et gjenstridig og uregjerlig embetsverk. Det ville derfor være naturlig å vurdere en ordning som også praktiseres i blant annet Storbritannia med sikte på å begrense den politiske ledelses innflytelse på embetsverkets tjeneste- og karriereutvikling i eget departement. Der ligger dette ansvaret for dette i sin helhet hos departementsråden ved statsministerens kontor, i egenskap av øverste sjef for «the civil service». Så lenge embetsmenn hos oss utnevnes av Kongen i statsråd er det rimeligvis vedkommende minister som må foreta selve utnevnelsene. Men embetsutnevn- elser i departementene kunne baseres på en politisk uavhengig innstilling tilsvarende den vi i dag finner i domstoladministrasjonen for dommerutnevnelser. Det ville også gjøre det enklere å forflytte tjeneste- og embetsmenn mellom departementene, som ville motvirke uheldige konsekvenser av en for sterk identifisering med en enkelt sektor eller etat. Forvaltningsmessig ledelse – mål- og resultatstyring Når det gjelder den forvaltningsmessige eller byråkratiske styring og ledelse, er den som nevnt innledningsvis dominert av konsulentskapte ideer om hva som skal til for å effektivisere offentlig sektor. Utgangspunktet er hypotesen om at offentlig virksomhet er ineffektiv, fordi den mangler privat sektors incentiver for økonomisk effektiv adferd. Den styringsfilosofien for reform av offentlig sektor som vi kjenner som «new public management», består derfor av ulike mekanismer for å simulere privat sektors incentiver ved hjelp av forskjellige surrogater. Mest kjent og omtalt av disse mekanismene er den såkalte mål- og resultatstyring. Fraværet av en økonomisk bunnlinje og et overskudd som ubestridelig kriterium på måloppnåelse søkes erstattet av et antall styringsparametere som i sum forutsettes å være et representativt uttrykk for virksomhetens produksjon eller ytelse. Hver styringsparameter utgjør med andre ord et fragment eller en brikke i et større puslespill. I tillegg til å være tilstrekkelig mange til å ivareta alle de prosessene som inngår i produksjonen, skal parameterne helst være kvantifiserbare størrelser, for å sikre målingen størst mulig objektivitet. Metodisk har en slik tilnærmelse to alvorlige svakheter - en aggregert og kvalitativ helhet kan ikke representeres eller avbildes som en sum av kvantitative fragmenter uten at det oppstår alvorlige avbildningsfeil - avbildningsfeilen fører i neste omgang til at målingen påvirker aktørenes adferd på en annen måte enn den som gagner virksomheten som helhet. Kritikken går med andre ord på både metodens validitet og dens bieffekter. For å begynne med validiteten eller samsvaret mellom det man ønsker å finne ut og det man faktisk måler, så er teorien basert på en antatt sammenheng mellom ressurser, aktivitet og resultat. Her skal brukes nok et eksempel fra forsvarssektoren, men igjen vil alle kunne se analogiene med jernbaner, politi eller helsevesen. En ressurs – penger – muliggjør en aktivitet – flytimer – som produserer et resultat – kampklare jagerflypiloter. Ulempen er imidlertid at et antall kampklare jagerflygere ikke er noe sluttprodukt eller noe mål i seg selv. Det er bare en av mange små, kvantitative brikker i den kvalitative helheten som er Forsvarets sluttprodukt, som vi kaller avskrekkingseffekt eller forsvarsevne. Dermed er vi nærmest like langt, fordi summen av alle disse kvantifiserbare fragmentene ikke lar seg integrere opp til et presist og fullstendig mål på forsvarsevne. Det skyldes delvis at forsvarsevnen også avhenger av rene kvalitative egenskaper ved de ulike styrkekomponentene, som disiplin, moral, lederskap etc. Dernest finnes det ingen enhetlig eller felles målestokk for selv de kvantitative
RkJQdWJsaXNoZXIy MTQ3Mzgy