EFTA-domstolen gir nye føringer for sykehusplanlegging

Foto: Johan Evensberget – Eget verk, CC BY-SA 4.0

EFTA-domstolen avgjør ikke den konkrete tvisten i nasjonale saker. Den gir i stedet veiledning om hvordan EØS-retten skal forstås. I praksis gir domstolen likevel ofte relativt tydelige føringer for hvordan saken bør vurderes, slik også skjedde her. Organisasjonen Redd Ullevål Sykehus har omtalt ­uttalelsen som nær en full seier.

EFTA-domstolen har nylig gitt en rådgivende uttalelse som klargjør ­sentrale sider ved EØS-retten av ­betydning for norsk arealplanlegging og regulering. Selv om slike uttalelser formelt ikke er bindende for norske domstoler, vil de i praksis normalt bli fulgt, med mindre uttalelsen bygger på feil faktum eller kommer i konflikt med praksis fra EU-domstolen.

EFTA-domstolen avgjør ikke den konkrete tvisten i nasjonale saker. Den gir i stedet veiledning om hvordan EØS-retten skal forstås. I praksis gir domstolen likevel ofte relativt tydelige føringer for hvordan saken bør vurderes, slik også skjedde her. Organisasjonen Redd Ullevål Sykehus har omtalt ­uttalelsen som nær en full seier.

Avklarer plandirektivets anvendelsesområde

Den første sentrale avklaringen gjelder EUs plandirektiv, som er gjennomført i EØS-avtalen og norsk rett gjennom forskrift om konsekvensutredninger. Direktivet skal sikre at virkninger for miljø og samfunn blir utredet før større planer vedtas.

Staten anførte flere grunner til at direktivet ikke skulle komme til anvend­- else i denne saken. EFTA-domstolen avviste i hovedsak disse argumentene, med ett mindre unntak av begrenset betydning. Domstolen legger til grunn at plandirektivet gjelder lokaliseringen av nytt universitetssykehus, og at det derfor stilles krav om en systematisk kartlegging av miljøkonsekvenser før en reguleringsplan kan vedtas.

Videre åpner EFTA-domstolen for at plikten til å gjennomføre en slik konsekvensutredning kan ha oppstått allerede på et tidlig stadium i beslutningsprosessen, nærmere bestemt da foretaksmøtet i Helse Sør-Øst 24. juni 2016 besluttet lokaliseringen av nytt sykehus.

Begrensninger i adgangen til å se bort fra saksbehandlingsfeil

Den andre sentrale avklaringen gjelder et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltningsrett, ofte knyttet til forvaltningsloven § 41. Prinsippet innebærer at en saksbehandlingsfeil ikke nød­vendigvis fører til ugyldighet dersom feilen ikke kan ha påvirket vedtakets innhold.

EFTA-domstolen slår imidlertid fast at dette prinsippet ikke kan brukes til å gjøre unntak fra plikten til å gjennomføre konsekvensutredning etter plan­direktivet. En nasjonal domstol kan derfor ikke unnlate å sette et vedtak til side som ugyldig med den begrunnelse at en manglende utredning «ikke ville gjort noen forskjell».

Domstolen begrunner dette med at kravet til konsekvensutredning er et sentralt virkemiddel i EU- og EØS-­retten for å beskytte miljø og helse. Å tillate unntak med tilbakevirkende kraft ville svekke direktivets funksjon og dermed være i strid med EØS-av­talens krav om lojal gjennomføring.

Et prinsipielt uavklart spørsmål i norsk rett

Spørsmålet har stor prinsipiell betydning. En nylig vurdering fra Advokatforeningens lovutvalg peker på at dette er et av de viktigste uavklarte spørsmål­- ene innen norsk forvaltningsrett, og at det bør avklares av Høyesterett.

Problemstillingen har også tidligere vært berørt, blant annet i den såkalte klimasaken (HR-2020-2472-P), som ble behandlet av Høyesterett i plenum.

I denne saken argumenterte mindretallet på en måte som harmonerer med EFTA-domstolens tilnærming, mens flertallet ikke fant det nødvendig å ta endelig stilling til spørsmålet. Det foreligger derfor fortsatt ingen klar avklaring fra Høyesterett.

Spørsmål som fortsatt står åpne

Det er samtidig viktig å understreke at ikke alle sider av saken er vurdert av EFTA-domstolen. Under behandlingen i Oslo tingrett har staten blant annet anført at det ikke forelå realistiske alternativer til utbygging på Gaustad, og at det derfor ikke var nødvendig å utrede andre løsninger. Staten har også vist til at tidligere utarbeidede idéskisser tilfredsstiller kravene til konsekvensutredning.

Disse spørsmålene ble imidlertid ikke forelagt EFTA-domstolen og er derfor fortsatt uavklarte. Oslo tingrett må dermed selv ta stilling til dem i den videre behandlingen av saken.

Redd Ullevål Sykehus fremhever på sin side at Oslo universitetssykehus selv, kort tid før foretaksmøtet i 2016, vurderte en delt løsning mellom Gaustad og Ullevål som et realistisk alternativ. Organisasjonen mener videre at en slik løsning, korrigert for beregningsfeil og mangler, både ville gi bedre kvalitet for pasienter og ansatte og samtidig være rimeligere enn alternativet på Gaustad.

Videre peker organisasjonen på at miljøbegrepet i plandirektivet er vidt. Det omfatter ikke bare natur og miljøforurensning, men også menneskers fysiske og psykiske helse i et bredere perspektiv, herunder hvordan organisering av helsetjenester og beredskap kan påvirke helse og pasient­- sikkerhet.

Veien videre

Saken illustrerer et komplekst samspill mellom helsefaglige vurderinger, planlegging og rettslige krav til beslutningsprosesser. EFTA-domstolens uttalelse gir viktige føringer for hvordan kravene til konsekvensutredning etter EØS-retten skal forstås, men avgjør ikke den konkrete saken.

Oslo tingrett må nå ta stilling til de spørsmålene som fortsatt står åpne, blant annet om det forelå realistiske alternativer til utbygging på Gaustad, og om tidligere utredninger kan anses å oppfylle kravene etter regelverket.

Saken reiser prinsipielle spørsmål om når konsekvenser for miljø, helse og samfunn skal utredes, og hvilke rettslige følger manglende utredning skal få. Det er derfor ikke usannsynlig at saken til slutt vil bli behandlet av Høyesterett. Inntil en slik avklaring foreligger, vil EFTA-domstolens uttalelse være et viktig rettslig holdepunkt. •