Sykehuset Østfold – planlegging mot bedre vitende?

Planleggingsprosessen forut for byggingen av Sykehuset Østfold Kalnes kjennetegnes av svært optimistiske forutsetninger om sykehusets effektivitet, kombinert med en rekke kostnadskutt i avsluttende fase. Risikoen for at Sykehuset Kalnes skulle bli for trangt ser ut til å ha vært godt kjent lenge før byggingen startet, men hensynet til å holde investeringskostnadene lavest mulig ble likevel rådende. Vi tror det vil være nyttig med større grad av erkjennelse av hva som kan gå galt i slike prosesser, for å sikre læring på alle nivåer.

S ykehuset Østfold på Kalnes ble ferdigstilt og åpnet i 2015. Målet var et velfungerende, effektivt og moderne sykehus som møtte framtidens behov. En omfattende evaluering av det nye sykehuset som ble presentert av Sykehusbygg i 2020, viser imidlertid at sykehuset har for liten kapasitet sammenlignet med behovet. Dette underbygges også av en rekke historier og uttalelser fra ansatte og ledere ved sykehuset.

Agenda Kaupang har på oppdrag for Norsk Overlegeforeningen kartlagt beslutningsprosessen som ledet fram til byggingen av det nye sykehuset. Arbeidet har tatt utgangspunkt i tilgjengelige dokumenter om prosessen, herunder konseptrapporter, hovedfunksjonsprogrammer og møtereferater fra Sykehuset Østfold HF og Helse Sør-Øst RHF, i tillegg til intervjuer.

Etter mange år med planlegging og utsettelser leverer Sykehuset Østfold den første konseptrapporten i 2007. Den anbefaler at ett sykehus på Kalnes skal erstatte de fem sykehusene som da fantes i regionen. Konseptet ble presentert med et samlet bruttoareal på 126.000 kvm.

Konseptrapporten fra 2007 beskriver det nye sykehuset som nøkternt dimensjonert, med høyt belegg (90 prosent), lav egendekning og rask overføring av pasienter til kommunene. Konseptet fra 2007 vedtas ikke av Helse Sør-Øst, som heller ber Sykehuset Østfold om å komme tilbake med et revidert konsept som i større grad hensyntar helseforetakets egen øko­nomiske bæreevne. Sykehuset Østfold utarbeider et revidert konsept i 2008 som reduserer samlet areal fra 126.000 til 111.000 kvm, i tillegg til å dele sykehuset på to lokasjoner (Moss og Kalnes). Dette ble gjort med forutsetninger om økte utnyttelsesgrader, større overgang til dagbehandling og poliklinikk, og kortere liggetid. I tillegg ble arealstandarder nedjustert på en del områder.

SINTEF gjennomfører en kvalitetssikring av konseptet i 2009. De påpeker en rekke forhold der prosjektet opererer med mer optimistiske forutsetninger enn i andre prosjekter, og at dette samlet ut­- gjør en utfordring for framtidig drift. Særlig trekker kvalitetssikrer fram at forutsetningen om 2,5 døgn gjennomsnittlig liggetid (inkl. korttid/observasjon) er svært lav, noe som «slår voldsomt ut for beregning av sengebehov og areal». Dimensjoneringen ble ikke økt for å redusere risikoen som ble trukket fram i kvalitetssikringen, heller det motsatte. Når prosjektet i 2010 viser seg å bli dyrere enn planlagt, beslutter styret i Helse Sør-Øst å iverksette ytterligere reduksjoner for å komme ned på opprinnelig kostnadsnivå. I 2010 ble det igangsatt et «optimaliseringsprosjekt» som i praksis fjerner ytterligere 4.200 kvm nettoareal. Resultatet var en lang rekke reduksjoner i romstørrelser, støtte- og behandlingsrom, og andre tilpasninger.

Vår vurdering er at de økonomiske rammene har vært svært førende for prosjektet som til slutt ble gjennomført. Risikoen for at sykehuset skulle bli dimensjonert for lite kommer fram av både konseptrapporter og annet saksunderlag. Likevel har prosjektet operert med det som kan se ut som svært optimistiske forutsetninger, for å forsvare at sykehuset kunne gjennomføres innenfor de økonomiske rammene som ble gitt. I siste fase før endelig beslutning tas i 2010, gjennomføres det på kort tid også mange endringer som reduserer dimensjoneringen ytterligere. Vi stiller også spørsmål til om reduksjonene som ble gjort i 2010 hadde reell medvirkning fra de ansatte, og i tilstrekkelig grad tok hensyn til organisasjonens mulighet til å oppfylle de høye ambisjonene for sykehuset.

Sammenlignet med andre statlige prosjekter (utenfor sykehussektoren) ser Sykehuset Østfold ut til å ha gått i motsatt retning når det gjelder både kostnader og areal. Der normalen i andre statlige prosjekter har vært ­økning i både omfang og kostnad fra konsept til forprosjekt, har omfanget ved Sykehuset Østfold blitt betydelig redusert underveis. I tillegg til de negative konsekvensene dette har for pasienter og ansatte, bør det være grunn til å spørre om det var den samfunnsøkonomisk beste løsningen som ble valgt. Hvis det blir nødvendig med en rekke tiltak for å kompensere for at kapasiteten er for lav, er det godt mulig at de langsiktige kostnadene blir høyere enn det som ble spart i investeringsfasen.

Det er forståelig at store offentlige prosjekter ikke alltid går som planlagt og at det er krevende å forutse behov langt fram i tid. Det er likevel viktig at årsaksforklaringene bak slike prosjekter er tydelig forstått og erkjent på alle nivåer. Beslutningsprosessen i Østfold tyder på at det ble gitt overordnede føringer for prosjektet som sto i motstrid til det både interne og eksterne fagmiljøer mente var riktig. Derfor er viktig at kunnskap om denne og lign­ende beslutningsprosesser bidrar til læring også på systemnivå.