Velferdsstaten i en brytningstid – om den forførende fusjonismen

Vi er ved dagens tema: velferds­staten, som jo er det motsatte av evig fortapelse, snarere det nærmeste vi i vår korte tid her på jorden i dette lille annerledeslandet i Europas nordvestlige hjørne kan komme det utopiske: et slags paradis på jord.

Ordet «velferdsstat» ble introdusert for norsk offentlighet første gang 9. mai 1945 i en radiotale av høyesterettsjustitiarius Paal Berg: «Staten skal og være en velferdsstat som ser det som sin oppgave å gjøre livet verd å leve for oss alle.» Velferdsstaten er et epokeprosjekt som vi fortsatt lever med og i.

Reformkompromisset er et karakteristisk trekk ved det moderne Norge. Det å inngå et kompromiss er gjerne blitt oppfattet som det å «kompromisse»: gå på akkord med sine prinsipper. Men kompromisset er med sosiologen Georg Simmel «en av menneskehetens største oppfinnelser». Kompromisset forutsetter en gjensidighet mellom de berørte parter i den forstand at en anerkjenner en viss gyldighet ved de(n) andres posisjon, uten å oppgi sin egen. Jeg anser velferdsstaten som dette reformkompromissets fremste uttrykk.

Hovedavtalen mellom partene i ­arbeidslivet, «arbeidslivets grunnlov», etablert i 1935 i venstrestatens slutt­fase, markerte en opptakt til arbeiderpartistatens velferdsstat. Den liberale forestilling om markedets frihet ble ved arbeidslivets konstitusjonalisering konfrontert med en annen forestilling: samfunnstanken, «en socialisme i videre forstand», som Venstre-juristen ­Ragnar Knoph kalte den.

Velferdsstaten kom i tre bølger. Den første kom med Johan Castberg som på det tidlige 1900-tall var en av denne velferdsstatens gründere. Castberg var for radikal for Venstre og for reformistisk for Arbeiderpartiet og dannet sitt eget parti, Arbeiderdemokratene. Med Castberg kom med en rekke radikale reformer fra arbeidervern til barne­lover. Castbergs lovgivningssosialisme med «samfunnssolidaritet» som regulativ idé påkalte fnysende forakt fra Ap-ledelsen med den revolusjonære Martin Tranmæl i spissen. Senere ble imidlertid Castbergs ideologi statsbærende ideologi, riktignok uten at hans navn ble nevnt. Spilte Castberg noen rolle i de ideologiske debattene i din tid, spurte jeg Haakon Lie en gang på 1990-tallet. Lie var en nådeløs parti­sekretær, men meget belest og reflektert politiker fra skogsarbeiderfamilie i Solør. «Nei, ingen rolle,» svarte han, «vi kjente ikke godt nok til vår norske politiske historie.»

De ansiktsløse byråkratene har ikke handlet mot politikernes vilje, for politikerne har ikke hatt noen betydningsfull egenvilje

Den andre reformbølgen kom under den rødgrønne Nygaardsvold-epoken 1935-1940 med en lang rekke trygdeordninger for ulike yrkesgrupper, og toppet seg i 1946 med barnetrygden som en lik rettighet for enhver. Det ble innledningen på den tredje bølgen under Gerhardsen med folketrygden som en nøkkelinstitusjon, i det grunnleggende utformet av Venstre-mannen Knut Getz Wold, som hørte til det første kull av Ragnar Frischs sosial­økonomiske studenter. Med folke­trygden kom det noe nytt i forhold til Castberg: ikke en sosialpolitikk for de særlig nødstilte, men en universell velferdspolitikk for hele folket. Folketrygden ble gjennomført i etapper som et tverrpolitisk fellesprosjekt, men med Ap som førende. Den var sluttsteinen i velferdsstaten som et institusjonelt nettverk fra vugge til grav. Det skjedde høsten 1966, Gerhardsen var ute og de borgerlige under Per Borten hadde overtatt ledelsen.

Velferdsstaten er en egenartet blanding av liberalisme og sosialisme: en form for universalisme – like rettig­heter for alle samfunnsborgere innen en nasjon – realisert via et kollektivt arrangement som skal fremme individuell uavhengighet: sosial rettferdighet, basert på et avgrenset kapitalistisk produksjonsliv, med helse og utdanning som offentlige fellesgoder beskyttet mot markedet.

Velferdsstaten ble skapt under det Høyre-historikeren Francis Sejersted har kalt «sosialdemokratiets tidsalder», ikke minst «de gloriøse tiårene» etter 1945, altså «arbeiderpartistaten». Det sosialdemokratiske velferdsstatsprosjektet hører den industrielle moderniteten til, med stikkordene rasjonalisering, effektivisering, planstyring ut fra en dypt forankret teknologisk fremskrittstro.

Fra 1970-tallet og utover fant det sted en gradvis overgang fra arbeiderpartistaten til konkurransestaten med Tormod Hermansen som en sentral, systemendrende ideolog. Hermansen var departementsråd i Finansdepartementet, ansatt av regjeringen Willoch. Arbeiderpartistaten skulle reddes via New Public Management, var Hermansens håp. Mens markedet tidligere skulle tøyles via staten, skulle staten nå trimmes via markedet. Sosialdemokratisk sentralisme, «stort er godt», fikk sin nyliberale fortsettelse under konkurransestaten i form av en markedsreformulert fusjonisme. Den ble et felleseie for styringspartiene Ap og Høyre, men også for opposisjonspartiene på fløyene, enten de nå het Frp eller SV. De ville, innimellom, vise at de kunne være litt styrings­partier, de også.

Jeg er av arrangørene bedt om å gi mitt foredrag en skjerpet profil. Den prinsipielt reflekterende Høyre-leder Kåre Willoch ble sine eldre dager en skarp kritiker av fusjonismen og jeg følger i samme spor. (Jeg antydet en gang i en debatt med Willoch at han var en større statsmann som fylkesmann enn som statsminister. Det var han ikke så begeistret for.) Den norske velferdsstaten har tre søyler: trygd, helse, utdanning. Jeg samler min refleksjon over den forførende ­fusjonismen i tre aktuelle versjoner.

Fusjonisme 1

Fusjonen av A-etaten, trygde-etaten og kommunale sosialtjenester i NAV var en av Bondevik IIs siste handlinger i 2005 under sterkt parlamentarisk påtrykk fra samtlige partier, alle var fusjonistiske tilhengere av «Stort er godt», til tross for advarslene fra faglig hold. I dag vet vi at kritikerne fikk rett: NAV er blitt et labyrintisk monster, et fremmedgjørende, avmaktsskapende arrangement. Jeg siterer fra de siste dagers reportasjer: «Folk er rettsløse når Nav gjør feil.» «Det oppleves helt umulig å gjøre ting riktig, selv når jeg tror at jeg gjør alt rett.» Beskrivelsene er nærmest som tatt ut av Franz ­Kafkas Prosessen. Nylig måtte som kjent den sindige Hans Chr. Holte på den utsatte uriasposten som NAV-direktør for åpen mikrofon stå skolerett for sin statsråd, fordi bevilgningene åpenbart ikke strakk til, heller ikke til statsrådens viktige valgkampsak: lokale sysselsettingstiltak. NAV er en overbyråkratisert mastodont som er kontraproduktiv for til­liten til velferdsstaten.

Fusjonisme 2

Stoltenberg I kom i år 2000 til makten med et radikalt moderniseringsprogram med tre hovedpunkter: EU-tilpasning, delprivatisering av Statoil og helseforetaksreform. Med helseforetaksreformen skulle de offentlige sykehusene omformes til statlige, regionale helseforetak, i tråd med Hermansens forslag om statsforetak.

Omformingen til helseforetak, styrt med basis i regnskapsloven, var Arbeiderpartiets verk: først kjørt gjennom i ekspressfart i Aps organer, så på regjeringsnivå og deretter effektuert av Stoltenberg med støtte fra Høyre og Frp. «Dette er den største endringen mellom forvaltningsnivåer som er gjennomført i Norge,» fremholdt Jens Stoltenberg i Min historie (2016): «Så store reformer blir vanligvis utredet i mange år i mange runder av offentlige utvalg. Alle grupper av ansatte, pasienter og lokalpolitikere tas med på råd. Det tar mange år.» Stoltenberg ga Tore Tønne som helseminister frie tøyler i utformingen av den nye sykehuspolitikken – i stort tempo. Tønne, som også var «gammel byråkrat», «visste om vi gjorde det på den vanlige måten, ville det sannsynligvis aldri bli gjennomført», sa Stoltenberg og la til: «Motkreftene ville organisere seg og bli for sterke. I stedet fikk han dette gjennom på noen måneder.» I sin selvbiografi skriver Stoltenberg om helseforetaksreformen: «I dag er det knapt noen som mener at vi skal gå tilbake.» Stoltenbergs formulering må vel sees på bakgrunn av at han den tiden befant seg i Brussel. En påminnelse om at «Det er Brussel som ligger avsides.»

Høyre hadde i opposisjon kontinu­erlig hevdet at partiet ville fjerne de regionale helseforetakene hvis og når partiet kom i regjeringsposisjon: helsepolitikken skulle tilbake til de folkevalgte organ. Bort med «de ansiktsløse byråkrater» var opposisjonspolitikeren Bent Høies parole. Men etter 2013 sørget Høie som helseminister for økt makt nettopp til de ansiktsløse byråkratene. I dagens helsenorge drives den mest betydningsfulle helsepolitikk med basis i anonym byråkratmakt som skyr den offentlige debatt. De ansiktsløse byråkratene har ikke handlet mot politikernes vilje, for politikerne har ikke hatt noen betydningsfull egenvilje. Politikerne er snarere blitt en slags saksbehandlere for politikkutformende doldisbyråkrater.

Adelen, som ble formelt avskaffet i 1821, har gjennomoppstått som en ny foretaksadel. Nylig kom nyheten om at det er flere direktører enn intensivplasser i helsenorge: 333 direktører og 278 sengeplasser på intensivavdelingene. Helse Bergen har t.o. 31 direktører –på hjemmesiden kaller de det «ein flat leiarstruktur».

Riksrevisjonen kom nylig med skarp kritikk av ledelsen av Helse Midt-­Norge for innføringen av «Helseplattformen», et kostnadskrevende journalsystem som er drevet gjennom av helseforetakets direktører til tross for massiv medisinsk-faglig kritikk. Styringspartiene Ap og Høyre avviste i Stortinget forslaget om å utrede et alternativt, mer adekvat system. Saken illustrerer det patologiprofessor Olav Hilmar Iversen allerede på 1970-tallet diagnostiserte som en «slow-virus» som han kalte «byråkratitis». Den arter seg ifølge professor Iversen slik: «Når en byråkrat gjør en feil og fortsetter å gjøre den, blir feilen regjeringens nye politikk.»

Sykehusfusjonen i hovedstaden med nedleggelse av Ullevål Sykehus er et doldisbyråkratisk lærestykke. Det er fastlandsnorges største byggeprosjekt, hvor Stortinget kun har fungert som sandpåstrøingsorgan til tross for massiv motstand fra det medisinske personale og Oslos befolkning. Fusjonen var 2011 beregnet til 17 mrd., nå med første byggetrinn anslått til vel 50 mrd kr. I striden om hovedstadsfusjonen fikk Sp lenge med legepolitikeren Kjersti Toppe i spissen et slags eierskap både i by og land til den folkelig-demokratiske og medisinsk-faglige opposisjonen mot den fusjonistiske helsepolitikken. For noen år tilbake, kort før valget i 2021, visket en sosialdemokratisk departementsråd til meg: «Neste valg stemmer jeg Sp!» Men 2021-valget ble ikke det vendepunktet flere enn departementsråden hadde håpet på. Ullevål-tomten som er regulert for sykehusformål, skal nå legges ut til eiendomsspekulanter av typen Ivar Tollefsen, hvis datter nylig ble sendt til Sveits med x antall milliarder i reisekassen. Det er dette Ullevål statsminister Støre sørget for at ikke kom med i Hurdal-plattformen. Det var på Hurdal Vedum skulle ha satt foten ned!

I dag har 800 000 privat helseforsikring, en økning på 35 prosent de siste fire årene: Vi beveger oss mot et todelt helsevesen. Likevel føres den forvitrende fusjonismen uten jordledning ufortrødent videre. Her i Innlandet, en region med en aldrende befolkning som først og fremst vil ha glede av lokalsykehus, har en av regionalpolitisk uoversiktlige, labyrintiske grunner lagt bort det opplagte: ruste opp de eksister­- ende sykehus på Lillehammer og ­Gjøvik med et nytt akuttsykehus i ­Hamar-regionen. Statsminister Støre kunne fra et skogholt i Moelv fortelle at regjeringen har bevilget 19 mrd. til det han kalte «Europas mest moderne sykehus», men uten at han med ett ord nevnte at «bevilgningen» ikke er en «bevilgning», men som Finansdepartementet vet kun er et lån som Sykehuset må nedbetale via sitt ordinære driftsbudsjett. Jeg foreslår en studietur til Drammen, som nettopp har åpnet et nytt, stort sykehus til 15,5 mrd. Der har de for lengst innsett at «bevilgningen» er et «lån», som medfører en årlig merutgift på knapt 1 mrd. kr., med tilsvar­ende følger for den løpende drift.

Læringsresistens er en vedvarende utfordring i vårt politiske system.

Fusjonisme 3

Hvis norsk historie gjennom de siste 200 år skal beskrives med ett ord, må det bli utdanningsrevolusjon, velferdsstatens tredje søyle. Grunnen ble lagt på 1850-tallet av gründer-koalisjonen husmannssønnen Ole Vig og embetsmannssønnen Hartvig Nissen med den store reformen for landsfolkeskolen i 1860. Det overordnede var det demokratiske motivet: dannelsen av «myndige Mænd» til deltaking i «Landets offentlige Anliggender». Deres verk ble ført videre i to retninger: gjennom folkeskolen som en enhetsskole i offentlig regi og gjennom de grundtvigianske folkehøyskoler i frivillig regi, Sagatun folkehøyskole som den første, åpnet i 1864 med bygninger demokratisk-­symbolsk nok tegnet av Emil Victor Langlet, som også tegnet Stortinget, som åpnet fem år senere i 1869. Av dannelseskompromisset mellom Vig og Nissen oppstod en reformkoalisjon av sentrum-venstre med et karakteristisk trekk: den demokratiske folkelighetens hegemoniske integrasjon i det statlige styringssystemet.

Via utdanning skulle sosial ulikhet gradvis utviskes, var drømmen til arbeiderpartistatens utdanningsstrateg Helge Sivertsen. Arbeiderpartistaten hørte det tradisjonelle industrisam­funnet til; i dag er vi på vei inn i det postindustrielle kunnskapssamfunnet. Men i dette samfunnet har utdanningen fått en ny funksjon. Den virker ikke, slik Sivertsen antok, demokratiserende, men skaper med den teoretiske kunnskapen som selve gullstandarden et nytt hierarki av status, anerkjennelse og verdighet: den skaper vinnere og tapere, en kulturell og sosial polarisering med demokratinedbrytende farer.

Jeg rykker frem til 1970-tallet, da den velferdsstatlige utdanningspolitikken kom inn på et nytt spor – og foretok en dobbelavsporing. Distriktshøyskolene, etablert tidlig på 70-tallet, var en institusjonell innovasjon utan internasjonale forbilder, forankret i nasjonale særtrekk knyttet til sentrum–periferi- dimensjonen. De skulle tilby kortere, yrkesorienterte, lokalt rettede utdanninger ril forskjell fra universitetene. De skulle stå for «noko sermerkt og ha sin eigen identitet», understrekte statsråd Kjell Bondevik, og ikke tenkte som «universitetsfilialar». Støttet av koalisjonen av lokale næringsdrivende, ambisiøse rektorer, professorhungrige amanuenser og symbolpopulistiske politikere tok den akademiske universitetsdriften ved distriktshøyskolene etter hvert overhånd. De ble lokale universitetsfilialer som fikk politiske insentiv til å kvalifisere seg til å bli universitet. Universitetsfusjonismen med de regionale helseforetakene som modell fikk nylig sitt 11. medlem: Universitetet i Innlandet, og flere er på vei.

«Vi må satse på kortere kurs og seminarer og sørge for at vi er relevante for samfunnet og arbeidslivet,» formante tidsmessig statsminister Erna Solberg i 2021. Solbergs forslag til nedbryting av universitetsinstitusjonens egenart ble fulgt opp av Henrik Asheim, hennes minister for forskning og høyere utdanning: universitetene «må satse på kortere kurs og seminarer», «mer skreddersydde utdanningstilbud». Solberg og Asheim ble sekundert av en OECD-direktør: «universitetene må endre sin businessmodell». Som opposisjonspolitiker har Asheim ­derimot forleden meldt seg med helt andre toner: Det er en «usunn dragning» «mot universitetsstatus», og Asheim vil nå ha færre universiteter!

Vi har nok skappolitikere, men vi trenger skapende politikere – med skuddsikre vester

Også den videregående utdanning sporet av på 70-tallet. Det tradisjonelle gymnas ble i 1974 avskaffet til fordel for «Videregående skole», og samtidig forsvant yrkesskolene. Vi fikk etter 1974 en videregående utdanning på stadig sterkere teoretiske kunnskapspremisser. Det var akademikere det var mest behov for, fastslo Hernes-utvalget (1988), og via Reform 94 ble teori-­kursen sementert. SV-lederen Kristin Halvorsen, som var kunnskapsminister i Stoltenbergs rødgrønne regjering 2009-2013, sluttet seg kritikkløst til denne kursen: «Norges mest betydningsfulle kapital er verken på børs eller på havbunnen. Den sitter i hodene eller hendene på folk. […] Utdanning og kompetanseutvikling er den viktigste investeringen vi kan gjøre for ­f­ramtida.»

Denne politiske orienteringen overser at vårt samfunn ikke bare er avhengig av de høyt kvalifiserte akademikerne for å fungere, de smarteste av de smarte, som Hillary Clinton mente seg omgitt av, men også av ikke-akademik­erne – de hun kalte «the bottle of ­deplorables», «bøtten av drittfolk», altså de som valgte Trump. Om sosialdemokratene heter Hernes, Clinton eller Tony Blair, lød kampropet: ­«Education, Education, Education»! Den nye overskriften er meritokratiet, med intelligensen som den nye, post­industrielle overklassen, som Michael Young hadde advart mot allerede i 1958. Det nye utdanningssystemet avskaffer ikke klasseforskjellene, men skaper tvertom nye. Det har ført til en sosial polarisering som er én viktig årsak til det populistiske opprøret i USA og i Europa, etter hvert også i Norge, men her langt mindre akutt, foreløpig. Det dreier seg om en meritokratisk undergraving av velferdsstaten.

Kanskje er det uttrykk for et stemningsskifte også her til lands når 54 prosent av elevene i år valgte yrkesfag til videregående skole. Fagskolemeld­ingen i mars viser også en begynnende politisk bevissthet om en påtrengende kursendring (Meld. St. 11 (2024–2025) «Fagfolk for en ny tid– med høyere yrkesfaglig utdanning»). For vel ti år siden reiste den danske mureren ­Mattias Tesfaye i Kloge hænder (2013) en debatt om nedvurderingen av fag og håndverk. Tesfayes foredrag for tillitsvalgte i Fellesforbundet, samt mitt foredrag «Et forsvar for fagligheten» i Det Norske Videnskaps-Akademi, førte til en ganske omfattende debatt om fag og profesjoner i Klassekampen i 2013. Tesfaye er i dag undervisningsminister i Mette Fredriksens regjering.

Men er det mot og vilje til radikal nytenkning på et utdanningsfelt som er tett befolket av politikkutformende doldisbyråkrater på ulike nivåer? Vi har nok skappolitikere, men vi trenger skapende politikere – med skuddsikre vester. •